通傳會與文化部的功課:創新傳媒改革

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新的變局

2012年以後的世局,即將進入另一番氣象。台灣、中國、美國、南韓、德法義西…等國都要大選或換屆領導。在台灣,傳媒改革已經陸續登場,無論是6月13日完成立法的《文化部組織法》,或是部分條文修正過關的《無線廣播電視法》,以及16日司法院首度為「新聞自由」議題召開憲法法庭的釋憲辯論,其後續效應就要逐年浮現。

這篇文章另有重點,聚焦於評述行政院三個獨立機關之一的「國家通訊傳播委員會」(通傳會)。目前由通傳會領銜的傳媒改革,有兩個大的方向,都與電視有關。

一是通傳會從「地理」切入,進行興革。去年五都選舉之後,通傳會表示,有線電視的經營範圍,同樣必須調整,亦即未來有線電視的經營區將以縣市為單位,將目前的51個減為22個。如此,眼前59家業者倒有39家並無競爭、觀眾無從選擇的格局,不能不有變革,加上可以跨區經營,則未來捉對廝殺的熱鬧場面,就會出現。通傳會認為這種競爭可以帶來進步。

其次是寄望於「科技」的變革。通傳會在今年元月宣布,將提撥3億公務預算,致贈12萬低收入戶「電視機上盒」。到了6月,隨著大選日期漸近,通傳會向行政院簡報,後由馬英九總統宣布,宣稱2012年將是「高畫質電視」元年。無線電視數位化將在7月倫敦奧運開幕典禮前完成轉換,比原訂時程提早半載。配合數位化的推進,通傳會還要提撥1200萬,評鑑所有衛星電視頻道,使之作為區分「基本頻道」與其他頻道的依據,目標是希望2012年中葉起,導引有線電視進入分級付費的階段。

通傳會雖然因為狹義的新聞自由爭論,經常與大眾傳媒有所衝突,如2009年的旺旺案,劍拔弩張,駭人聽聞。但通傳會提出的「地理」與「科技」改革路徑,卻很符合大眾傳媒平日所散發的意見氣氛:擴大經營區就是增加競爭,就是有線系統的進步動力。藉助數位科技,引入分級付費,有線系統就得提供套餐,觀眾更有選擇,付費更少。

地理與科技的改革路徑相當動聽,表面上言之成理,仔細分析,讓人憂心忡忡。先看有線電視地理經營區的調整。

調整有線電視經營區 畫餅充飢

第一,調整經營區之初,業者不得不競爭,但用不了多久就是兼併,就是更大的資本吞食規模較沒有那麼大的資本,22個經營區勢必回歸一家獨佔。通傳會最想看到的情況,也就是22區都有2家以上經營,實際上並不會出現。畢竟,有線電視如同電力瓦斯與自來水公司的管線事業,具有自然壟斷的趨勢,屆時,就是通傳會所說的業者跨區競爭,直至全台剩下3家。然後,資本的成長動力不會停止,資本不能不遊說或施壓通傳會、民意代表或行政院,撤除用戶數量不能超過全國訂戶三分之一的限制;這個時候,就是全台一家了。

第二,更有趣而通傳會不肯明白表述的是,即便經營區還沒有調整,現在仍有12個經營區是有兩個系統業者;然而,這些區域的觀眾所能看到的節目有什麼差異嗎?若有,也是微不足道。其實觀眾並不需要不同的線纜系統,觀眾需要的是更好、更多樣、更有國際眼光、更能提攜本地、更能宜家宜室、更多言之有物而不是不知所云的節目。現在12區有兩家以上的有線業者,彼此競爭; 加上網路電視、無線數位電視,以及直播衛星電視,三個傳輸平台與有線系統,可說是四方競爭。但是,即便存在這些競爭,國人無法從中感受到觀看電視的幸福,何以通傳會即將盡力推銷,要以擴大經營區促進有線系統之間的競爭,居然與目前已經存在的競爭,會有差別呢?

事實上,通傳會並沒有新招數。擴大經營區只是順應過去三十多年來有線系統的演變趨勢,也就是隨著法規制訂與行政措施的強化,有線系統愈來愈不可親,但大多數家庭不能不使用。觀眾被綁架的情勢,已然形成多時,毛病不少,試舉四端。

一是有線系統家數愈來愈少。通傳會說現在有59家,但別忘了,1980年代初是6百多,1990年代中期合法化後,也還有156家。換句話說,系統數隨政府介入而減少,由來已久,通傳會即將擴大經營區,說是要增加競爭,其實仍然是減少與消滅更多系統經營數的招數。二是資本愈來愈大。去年涉及120萬用戶的交易金額達650億台幣!雖然牟取厚利者,是海外私幕基金。三是利潤愈來愈可觀。專研有線產業的經濟學家王國樑教授五月底在政大座談會指出,業者目前利潤最高近五成,平均當在25%左右。四是對照於業者規模隨家數少而擴大,隨著利潤愈來愈高,觀眾得到的電視福利,(假使「福利」是合適的用詞)卻是愈來愈少。

比如,數位化速度遲緩,新聞局與通傳會政策欠缺有效導引,固然必須肩負最大責任,業者壟斷獨佔而無意回饋,同樣不能無責。又如地方新聞,眼前的59家有線業者少有例外,絕大多數轉播衛星頻道,少見地方或區域報導,反而是六、七家新聞頻道過度競爭,浪費資源而重複製播,造成同質化,不是市場區隔,不是各有特色。《天下》雜誌2002年指為「誤國」的「弱智媒體」現象,迄今並無改善。反觀1995年,全國至少有48家業者設有147個地方新聞採訪單位,記者人數約達3百多人,超過當時幾乎囊括所有電視廣告收入(約150-200億台幣)的台、中與華視等老三台的新聞編採人數。

通傳會想要畫經營區而充飢,但觀眾之飢,不在於沒有第二家有線系統可以選擇,不在於沒有電信、互聯網或衛星電視平台可作選擇。觀眾之飢,在於沒有穩定、多量與多樣的好節目可以選擇。

通傳會的A方案(重新劃分經營區)不能奏效,B方案,也就是有線電視的新模式,「分級付費」,是不是改善國人收視環境的良方?在哪些範圍內能夠產生哪些作用?能夠回應觀眾之飢嗎?

分級付費 作用有限

美國早從1960年代末,在社區傳輸轉系統與有線電視合併後,就有了「按片」與「按頻道」付費的電視。到了衛星傳輸階段,特別是在1980年代以後,經濟組織效率與成本使然,按片計價的作法很快低迷不振,迄今也並不發達。目前有線系統大多提供三或四種頻道組合:一種是基本套餐,包括無線台、「公共、教育與政府近用頻道群」,大致會有20個;一種是「標準或擴充的基本頻道」,最多有70個。這些基本頻道之外,所有系統都提供少數「付費頻道」(premium channel),可能是單賣,也可能是套餐,有些也提供按片付費節目。

2004年起,套餐為主、單賣為輔的這個付費模式,面臨挑戰。原因有二。一是隨美國《1996年電信法》的重新管制風潮,有線電視費率的管制在1999年遭廢除後,訂戶費率的漲幅是通貨膨脹的2.5倍,許多消費者組織大表不滿。二是當年超級杯中場休息的節目上演時,賈斯汀(Justin Timberlake)扯下女星珍娜傑克森(Janet Jackson)外裝,使其右胸裸露,讓保守社團再次集結,攻擊電視節目的尺度。雙方很快結盟,匯流為政治壓力,先有眾議院的回應,後是美國聯邦傳播委員會(FCC)的政策方案。2006年,FCC試圖要求業者提供宜家宜室,也就是沒有不入流(indecency)的頻道作為基本套餐。此外,所有頻道都要「單頻單賣」(a la carte)。當年6月國會否決FCC的政策後,2007年共和與民主黨眾議院議員聯手繞道,想要通過在《家庭與消費者法》(the Family and Consumer Choice Act)增列條款,再次企圖引入單頻單賣,徹底改變美國有線電視的付費結構,但迄今(2011年)仍然無法過關。

那麼,究竟「單頻單賣」對誰有利,對誰不利?對哪些類型的節目與頻道有利,對哪些又不利?

FCC的報告說,主流頻道與觀眾會得到更多效益與收視率,利基(niche)頻道的收視人不多,因此這類頻道的數量就會減少。美國的國會圖書館曾就此提出獨立報告,主要結論是,「建立單頻單賣的經濟模式,存在相當的不確定性」,原因是消費者、節目供應商與有線與衛星系統業者的潛在互動與反應方式太多。並且,由於經驗材料欠缺,特別是消費者對於不同的單頻單賣計費模式,消費者究竟怎麼看,難以預料。

業界則說,單頻單賣將使各頻道收視觀眾減少,於是廣告收入(約佔系統收入的四成)減少,系統也為單頻單賣而得支出更高行銷成本,一減一增,業者於是必須增加收視費作為彌補。業界還宣稱,假使單頻單賣,消費者收看20頻道所需支付的收視費,與150個頻道相同,頻道多元組合還會減少,對於服務少數群體旨趣的節目也是不利,因為統賣方式有利於業者對少數品味的頻道提供交叉補貼。這個意見得到非洲裔與拉丁裔社團的支持,但「傳媒自由學社」(the Free Press)等組織抨擊這些社團並非支持電視多樣性,只是被迫接受大型影視財團對少數族裔頻道的贊助。另一方面,贊成單頻單賣的進步社團,修辭卻也讓人不安,「複製了…強化了新自由主義市場的結構安排…並沒有引述文化權利…並沒有正視我們必然需要與文化差異,廣泛互動,我們不能自築牆圍,蝸居在徹底個人化的頻道組合。」

美國是世界最大的影音生產國,最自給自足,因此也是最為封閉的影音消費國,海外影視節目所佔美國觀眾的影視消費比例,僅在3-5%徘徊。不論當前美國已經實行40多年的付費模式,是否改為單頻單賣,美國影視收益都在其境內流通,沒有外流。美國以外,英國是電視節目輸出大國,但隨付費電視增加,1990年起入超,至1996年電視節目出口2.34億、進口5.16億;2006年起略有好轉,出口9.95億而進口8.84億英鎊。若以英國最大規模的付費電視(直播衛星BSkyB平台,一千多萬訂戶)為準,或許還能發現,假使未曾良善規劃市場,付費電視在美國以外的實踐經驗,經常就是好萊塢經濟效益的延伸。BSkyB至2009年9月底前一年,營業額達53.59億英鎊,投資節目20.86億,組成30個頻道(電影13個,體育6個),總收視份額7.4%。與此對比,英國5家無線公共服務頻道收入(執照費加上廣告)雖低些(48.91億),節目投資卻達30億多,共有22個頻道,收視份額合計71.6%。換句話說,法律未曾要求其公共服務的BSkyB,樂得順水推舟,銀兩集中花費在最能吸引、迎合與鼓勵中上階層觀眾的休閒與消費嗜好(因此採製節目的經費,有6成以上用在體育賽事,以及好萊塢為主的電影);而用於製作或採購英國的原創內容、用於挑戰或變化觀眾品味的投入,相對地乏善可陳。

由此參照美英兩國付費電視的經驗,至少可以得到五點推論。

首先,美國不能,英國不能,台灣也不可能「單頻單賣」。其次,引入分級付費後,因幅員、經濟力與台灣影視體制與結構的約制,台灣套裝組合數量將少於美國,業者通過交叉補貼,服務少數品味的空間,也勢必遠小於美國。第三,通傳會要推動分級付費,涉及哪些頻道能夠進入基本組合。這個新措施事關巨大的上架或授權利益,衝突必定出現,如果沒有合適的公共政策,傳輸系統與(衛星)節目供應商的整合程度及其規模大,衝突小,反之則大,最終大型廠商就是得利者。第四,分級付費對於消費者的荷包是福是禍,並不明朗,通傳會認定利大於弊的修辭,頗有疑問。訂費高低之外,核心關鍵的問題不變,假使沒有長期且穩定地投資於節目「製作」,分級付費就是把所有通傳會核可,業已分散在不同有線系統的2百多家衛星頻道,重新排列組合。搬風洗牌居然就能神奇地產生過去沒有的新價值嗎?

最後一點,如果台灣出現大型資本,一如BSkyB完成製播與傳輸系統的大規模垂直整合,此時,景觀有三。一是台灣觀眾的口味可能遭致馴化,比同於英美人士,這樣一來,就是以中上階層的荷包,貼補原已口袋豐厚、供應籃、足球…等等賽事及好萊塢電影的美商影音集團,並且這個逆向倒貼的比例,可能還要大過英國。二是台灣廠商總算在體育及電影之外,發現其他足以獲利的、本地特有的節目類型。三是這兩種情況都沒有出現,此時,如果欠缺公共政策的有效調節,分級付費在寡斷或獨佔廠商的支使下,就可能致使觀眾給付更多訂費,但影音質量不會明顯改觀,甚至可能更不理想。

要有新穎的對策

通傳會擴大有線電視系統的經營區不是好政策,但這不是說經營區不要擴大,也不是說有線、直播衛星、互聯網與無線數位影音平台不要競爭。事實上四大系統一經存在,彼此就在競爭,只是實力並不對等。

1. 通傳會導引 全台一家有線系統

有線經營區要擴大,但與其被動接受業者跨區競爭,再縱容其走向兼併,通傳會不如修法,並且可以提供誘因,鼓勵全台業者聯手組成一家系統(比如,現有將近60家業者經過調查核實後,依據其資產,取得新公司的相應股份),藉此節省業者先競爭而後「自然」整併為一家(如英國)的巨大金錢與時間成本,若是執意不作此導引,那麼,這筆海量的「交易成本」最後終究要轉嫁給消費者。

通傳會主動成就業者的壟斷,既然節約成本在前,就可據此進而立法與規劃,一來避免業者濫用壟斷地位,二來要求壟斷所得的效率,要有合理部分由觀眾與員工分享,不能任由業者獨吞。可能的作法至少包括,這個單一的有線系統之董事,由業者控制有效決策所需票數的董事席次,其餘席次可以考慮四類背景的人。一是仿效公視,設置員工董事,強化組織營運的效率,並服膺民主化精神。二是選拔社會公正人士擔任外部獨立董事,許多企業早就有這類設計。三是政府及消費者也應該得有權力,各自推派合理的董事員額。

依照現制,政府及消費者加入私有企業的董事會,似乎因為太過新穎,業者可能不願意接受。但不要忘了,政府通過政策主動導引業者成為一家,有功在先,授予區區一席董事,其實可以是政府願意同意全台一家的條件;有線電視的月訂費乃至於廣告費收入,最終都可核算為消費者的貢獻,加上消費者購買電視機(假設10年換機一次、電視機單價一萬元)與電費,那麼在訂費與廣告費之外,一戶一年投入的金額當在3000元左右(假設一戶兩台電視),一年七百萬戶不就又從口袋掏出了210億,還不夠折算董事一員嗎?更不要說,對於觀眾更為在意的多樣性與優質節目,數位與高畫質技術毫無助益,卻大大是硬體廠商的利多。據稱,機上盒、數位電視「機」等購買或更新,一年金額將達200億。

2. 創造新的節目製作動力

員工之外,政府、消費者與社會公正人士(同樣具有消費者的身份)還要因為下列設計,更有道理有權選任董事,參與有線系統的管理及經營。這個設計剛好又是為了提供另一種競爭,一種通傳會至今不肯提及的一個競爭項目:不完全是收視率競爭,而是必須另有兼顧收視質節目的足量製作,使之能夠源源不斷地進入競爭場域;亦即行政院應該創造環境,容許更多並不縱容聲光刺激的節目,使其平衡只知,或被迫只能追求短線操作的節目。

這就是說,通傳會不可只是構築不同的硬體「傳輸系統」。無論是有線、網際網路、無線數位或直播衛星平台,可以說都是某種「水管」。通傳會更是必須想方設法,力求這些水管能夠得到品質良好的「水」(圖文及影音「節目」),居間流通。人要喝的是水,不是水管,如同人要看的是節目,不是線纜或電波。不只是要看節目,更準確的說法應該是,觀眾不要看太多言不及義、只合用來插科打諢、作為打發時間之用的節目,高畫質或數位技術改變不了節目的內涵。觀眾要看「好節目」,不是隨隨便便的節目、不是過目即忘、看後不無懊惱,反覺浪費時間的節目。讓人駐足垂神、專注觀賞而印象深刻的節目,觀眾更是需要。一經收看,就能動念,想向友朋推薦,促進情誼,充實分享的經驗與話題的節目,多多愈善。此時,節目是類比或數位,是通過無線、直播衛星、有線或互聯網平台而送進家門或手機,在所不問。

誰來出資製作這類節目?資源要有多大?商業傳媒基於第一線從業人員的爭取,或是為了增取社會形象,也會投入,通常卻只能偶一為之;但假使滄海一粟,只是點綴,就與現況相去無幾,不是改革。經營區與付費方式之外,核心的傳媒改革必須思考,「誰」有權力與責任,研擬並遊說立法機關通過公共政策,責成「特定身份的人」提撥「多少資源」,製作公共服務為主,收視率導向為輔的節目,平衡影音製作幾乎全面倒向收視率的歷史積習,讓台灣影音生態走向公商並行,比例適稱、均勻發展。

通傳會是獨立機關,沒有直接補助特定傳媒單位的權力,但依法已經設置有線電視發展基金,並從2002年執行至今。通傳會若提案請立法院同意,調整業者的提撥額度,並在數位匯流的年代,仿效海外成例(特別是歐陸國家)對其他傳播硬體與通路,同樣課徵稅捐,此時就不再需要拘泥於有線或其他名稱,而可以分階段或一次到位,擴充其名稱與內涵,比如,逕自命名為「傳播內容」、「數位傳播內容」或「數位內容」基金,然後善用各種行政工具,循循善誘業者遵循配合,乃至於積極參與基金的建構與管理。

假使通傳會難以擁有前述涉及「政策」的權力,那麼,即將掛牌的「文化部」無疑擁有通傳會所沒有的政策權力、責任與正當性,理當妥善認知文化的內涵與價值,相應推進文化得以實踐的物質建設,合理的步驟,應當就是文化部擔綱主導,協同通傳會,戮力溝通與遊說行政院其他部會(如經濟部、財政部)共襄盛舉。

3. 三種資金來源

文化部與通傳會的內容基金,究竟是要分散、是集中,或是局部分散而部分集中;無論基金是要一次到位,還是要分階段落實,內容基金的來源,不出三種。首先是政府。依照現行制度,納稅人通過政府之手,已經是重要的傳媒內容生產資源之提供者,包括公廣集團的公視、客家台、原民台與宏觀台,加上中央社、電影輔導金、所謂文化創意項目的多種經費,以及北高兩市與行政院出資的七家廣播電台,應有40、50多億。相比於南韓,單是廣電基金就在50億以上(2005年),這是小數字,因此未來可以考慮對公廣集團本身,及其另一成員華視,增加補助。其次,政府挹注資金的這些傳媒機構,是要如同現在的分散經營,還是政府應該創新組織形式,使這些政府支持的傳媒,相處更為融洽,進而資源相互支援、分享及流通,達到擴大規模經濟的效果,必須是行政院認真評估之事。

政府編列之外,第二種基金來源就是業界。早在1970年,影響法律與經濟學界甚深的產權專家德姆塞茨(Harold Demsetz)就說,「節目一旦廣播…至少有兩組私人群體,願意支付廣播的成本…一是廣告廠商,他們的利益在於讓將自己的訊息,傳送至家家戶戶…二是收音機與電視機接收器的生產商,即便沒有廣告廠商支付,他們也能知道,廣播受人歡迎的流行節目,於他們有利,因為這樣他們就可以販售機座。」40多年過去了,影音傳播的技術進展已經進入數位年代,道理沒有改變。由於影音內容一經製作完成,就可以通過不同平台在大小有別的各種載具,無窮無盡地顯現,永遠不虞耗竭。因此,許多國家在廣告之外,將內容製作經費的來源,延伸到了更多的終端接收設備廠商(不只是收音機),電視、錄放影機、電腦、手機…通通納入,也對當年還不存在或不普及的儲存設備如空白影碟片、硬碟、隨身碟…等課徵內容捐。2009年起,法國與西班牙甚至在原有課徵額度下,立法要求公共電視不再播放廣告,為此而短缺的經費,再由商營電視公司與電信業者提撥;法國總統宣稱這是要「解放法國公共電視,使其不再依靠廣告,成為法國風格的BBC」。

最後一種基金來源就是消費者。前一段所說的終端設備及其使用所需耗用的電力,已經是消費者的直接支出,額度不比廣告低。那麼,在這些必有的開銷外,我們責成消費者再對基金貢獻孔方兄,是否合乎道理?可考慮兩點。一方面,政府預算來自於國民在生產與消費兩端所繳納的稅款,因此政府支出其實可以計入消費者的投入。另一方面,對於「業界」課徵的硬體設施稅捐,假使業界不肯減其利潤以作支付,就會以增加營業稅的方式,轉前述稅捐嫁給消費者。一經衡量這兩個情況,再要消費者提撥,可能不一定公允。

4. 基金規模與內容流通

基金來源解決後,接下來,基金要有多大?假使取台灣標準,1990年代初政府創設公視時,將公視規模與老三台相比,也就是政府擬一年提撥60億,大約是當年電視市場規模的25%。如果依照牛津大學產業經濟學家葛瑞罕(Andrew Graham)與高盛投資銀行首席經濟學家戴維斯(Gavyn Davis)的看法,若要充分平衡商業傳媒體系的缺陷,就有必要使非商業的投入量佔有45-59%的市場份額。若以單一機構的市場份額為依據(比如,BBC在英國),至少得25%~30%。以上這些估算,僅指單一傳媒(經常是「廣電」)市場,未曾以全部傳媒(從現在的報章雜誌、廣電、有線衛星電信互聯網等各種平台與手機)作為計算基準,假使列入,是不是會因傳媒倍增,致使基金所需要額度也跟隨比例上升呢?

會增加,但可能相當有限,不會躍升,這是因為數位化以後,相同內容如果沒有人為法律的限制,就可以運用科技,將其特性發揮地淋漓盡致:(一個節目)使用(收看)的人再多、流通的平台或管道再多,同時或分階段流通,都不會增加這個節目的製作成本。

智慧財產權法專家費雪(William Fisher)教授以美國2000年的例子說明,指出在商業束縛、層層綑綁與試圖從中牟利的算計中,美國人每戶為了使用影音內容,平均支出470美元。他提出反向思考:假使所有內容都變成公共財而所有人都能自由使用,那麼通過直接徵稅,一戶只需27美元,而影音創作者也藉此可以得到更好的保障。既然如此,與其繁瑣地稽查所謂非法下載,以及檢查與訴訟官司所連帶產生的鉅額開銷,何不運用公共基金來製作公共內容?這樣一來,不但可以更有效率地運用資源,甚至可能因此另生突破的效果:先前,桎梏人心、迫使人「犯罪」卻又對於許多創作人員不能提供最佳保障的智慧財產權論述,至此已經成為意識形態,不再具有任何道德優越性。改變節目(內容)製作的財政基礎以後,不只是經濟效率大幅改善,更是為當今社會上的政治與文化認知,帶來深遠的良性啟發。

最後要補充的是,費雪的設計是美國情境,其影音製作基金取自稅收;在台灣,基金不完全來自稅金,因此不妨考慮調整成多層次的做法如下:首先,讓台灣公共廣播電視集團取得這些公共內容一定時間內的優先使用(播映)權,但不包括這些內容的販售權。其次是(私人)業界可以在公廣使用期間的同時或其後,擁有不排他的使用權。第三,業界也有權將這些節目再做編輯與組合,另行銷售。至於業界當中無線、有線、衛星、IPTV…及其他各類出資入基金者,是不是還要依據某些原則,規範各自權利行使的分別與先後,自然有待更詳細的規劃。最後,業界享有前述權利一段期間之後,一般人(消費者)也可以通過任何方式,參考「創意公有」(Creative Commons)的原則,自由使用這些內容(此時,業界仍可在市場中銷售)。

文化部即將成軍運作,通傳會開張六年多,依然是新的機構。要求雙方新人新氣象,攜手合作與共進,能積極又創新,規劃與制訂攸關傳播與文化的政策與措施,長期推動而終止於成,不免強人所難、昧於歷史,背離現實。惟理性申論之餘,僥倖之心似可容忍,跬步千里與水到渠成的認知,無須排除社會進步尚有倘來之物,因有本文之作,以伺來日。

馮建三

政治大學新聞系教授。登頂猴山五百次,台灣268座三千公尺高山五十次;預定隱於市之前,完成一千次與一百次,並將發表曠世巨作,書名定於古巴革命六十週年時宣布。
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About 馮建三

政治大學新聞系教授。登頂猴山五百次,台灣268座三千公尺高山五十次;預定隱於市之前,完成一千次與一百次,並將發表曠世巨作,書名定於古巴革命六十週年時宣布。

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