新的變局
2012年以後的世局，即將進入另一番氣象。台灣、中國、美國、南韓、德法義西…等國都要大選或換屆領導。在台灣，傳媒改革已經陸續登場，無論是6月13日完成立法的《文化部組織法》，或是部分條文修正過關的《無線廣播電視法》，以及16日司法院首度為「新聞自由」議題召開憲法法庭的釋憲辯論，其後續效應就要逐年浮現。
這篇文章另有重點，聚焦於評述行政院三個獨立機關之一的「國家通訊傳播委員會」（通傳會）。目前由通傳會領銜的傳媒改革，有兩個大的方向，都與電視有關。
一是通傳會從「地理」切入，進行興革。去年五都選舉之後，通傳會表示，有線電視的經營範圍，同樣必須調整，亦即未來有線電視的經營區將以縣市為單位，將目前的51個減為22個。如此，眼前59家業者倒有39家並無競爭、觀眾無從選擇的格局，不能不有變革，加上可以跨區經營，則未來捉對廝殺的熱鬧場面，就會出現。通傳會認為這種競爭可以帶來進步。
其次是寄望於「科技」的變革。通傳會在今年元月宣布，將提撥3億公務預算，致贈12萬低收入戶「電視機上盒」。到了6月，隨著大選日期漸近，通傳會向行政院簡報，後由馬英九總統宣布，宣稱2012年將是「高畫質電視」元年。無線電視數位化將在7月倫敦奧運開幕典禮前完成轉換，比原訂時程提早半載。配合數位化的推進，通傳會還要提撥1200萬，評鑑所有衛星電視頻道，使之作為區分「基本頻道」與其他頻道的依據，目標是希望2012年中葉起，導引有線電視進入分級付費的階段。
通傳會雖然因為狹義的新聞自由爭論，經常與大眾傳媒有所衝突，如2009年的旺旺案，劍拔弩張，駭人聽聞。但通傳會提出的「地理」與「科技」改革路徑，卻很符合大眾傳媒平日所散發的意見氣氛：擴大經營區就是增加競爭，就是有線系統的進步動力。藉助數位科技，引入分級付費，有線系統就得提供套餐，觀眾更有選擇，付費更少。
地理與科技的改革路徑相當動聽，表面上言之成理，仔細分析，讓人憂心忡忡。先看有線電視地理經營區的調整。
調整有線電視經營區 畫餅充飢
第一，調整經營區之初，業者不得不競爭，但用不了多久就是兼併，就是更大的資本吞食規模較沒有那麼大的資本，22個經營區勢必回歸一家獨佔。通傳會最想看到的情況，也就是22區都有2家以上經營，實際上並不會出現。畢竟，有線電視如同電力瓦斯與自來水公司的管線事業，具有自然壟斷的趨勢，屆時，就是通傳會所說的業者跨區競爭，直至全台剩下3家。然後，資本的成長動力不會停止，資本不能不遊說或施壓通傳會、民意代表或行政院，撤除用戶數量不能超過全國訂戶三分之一的限制；這個時候，就是全台一家了。
第二，更有趣而通傳會不肯明白表述的是，即便經營區還沒有調整，現在仍有12個經營區是有兩個系統業者；然而，這些區域的觀眾所能看到的節目有什麼差異嗎？若有，也是微不足道。其實觀眾並不需要不同的線纜系統，觀眾需要的是更好、更多樣、更有國際眼光、更能提攜本地、更能宜家宜室、更多言之有物而不是不知所云的節目。現在12區有兩家以上的有線業者，彼此競爭; 加上網路電視、無線數位電視，以及直播衛星電視，三個傳輸平台與有線系統，可說是四方競爭。但是，即便存在這些競爭，國人無法從中感受到觀看電視的幸福，何以通傳會即將盡力推銷，要以擴大經營區促進有線系統之間的競爭，居然與目前已經存在的競爭，會有差別呢？
事實上，通傳會並沒有新招數。擴大經營區只是順應過去三十多年來有線系統的演變趨勢，也就是隨著法規制訂與行政措施的強化，有線系統愈來愈不可親，但大多數家庭不能不使用。觀眾被綁架的情勢，已然形成多時，毛病不少，試舉四端。
一是有線系統家數愈來愈少。通傳會說現在有59家，但別忘了，1980年代初是6百多，1990年代中期合法化後，也還有156家。換句話說，系統數隨政府介入而減少，由來已久，通傳會即將擴大經營區，說是要增加競爭，其實仍然是減少與消滅更多系統經營數的招數。二是資本愈來愈大。去年涉及120萬用戶的交易金額達650億台幣！雖然牟取厚利者，是海外私幕基金。三是利潤愈來愈可觀。專研有線產業的經濟學家王國樑教授五月底在政大座談會指出，業者目前利潤最高近五成，平均當在25%左右。四是對照於業者規模隨家數少而擴大，隨著利潤愈來愈高，觀眾得到的電視福利，（假使「福利」是合適的用詞）卻是愈來愈少。
比如，數位化速度遲緩，新聞局與通傳會政策欠缺有效導引，固然必須肩負最大責任，業者壟斷獨佔而無意回饋，同樣不能無責。又如地方新聞，眼前的59家有線業者少有例外，絕大多數轉播衛星頻道，少見地方或區域報導，反而是六、七家新聞頻道過度競爭，浪費資源而重複製播，造成同質化，不是市場區隔，不是各有特色。《天下》雜誌2002年指為「誤國」的「弱智媒體」現象，迄今並無改善。反觀1995年，全國至少有48家業者設有147個地方新聞採訪單位，記者人數約達3百多人，超過當時幾乎囊括所有電視廣告收入（約150-200億台幣）的台、中與華視等老三台的新聞編採人數。
通傳會想要畫經營區而充飢，但觀眾之飢，不在於沒有第二家有線系統可以選擇，不在於沒有電信、互聯網或衛星電視平台可作選擇。觀眾之飢，在於沒有穩定、多量與多樣的好節目可以選擇。
通傳會的A方案（重新劃分經營區）不能奏效，B方案，也就是有線電視的新模式，「分級付費」，是不是改善國人收視環境的良方？在哪些範圍內能夠產生哪些作用？能夠回應觀眾之飢嗎？
分級付費 作用有限
美國早從1960年代末，在社區傳輸轉系統與有線電視合併後，就有了「按片」與「按頻道」付費的電視。到了衛星傳輸階段，特別是在1980年代以後，經濟組織效率與成本使然，按片計價的作法很快低迷不振，迄今也並不發達。目前有線系統大多提供三或四種頻道組合：一種是基本套餐，包括無線台、「公共、教育與政府近用頻道群」，大致會有20個；一種是「標準或擴充的基本頻道」，最多有70個。這些基本頻道之外，所有系統都提供少數「付費頻道」（premium channel），可能是單賣，也可能是套餐，有些也提供按片付費節目。
2004年起，套餐為主、單賣為輔的這個付費模式，面臨挑戰。原因有二。一是隨美國《1996年電信法》的重新管制風潮，有線電視費率的管制在1999年遭廢除後，訂戶費率的漲幅是通貨膨脹的2.5倍，許多消費者組織大表不滿。二是當年超級杯中場休息的節目上演時，賈斯汀（Justin Timberlake）扯下女星珍娜傑克森（Janet Jackson）外裝，使其右胸裸露，讓保守社團再次集結，攻擊電視節目的尺度。雙方很快結盟，匯流為政治壓力，先有眾議院的回應，後是美國聯邦傳播委員會（FCC）的政策方案。2006年，FCC試圖要求業者提供宜家宜室，也就是沒有不入流（indecency）的頻道作為基本套餐。此外，所有頻道都要「單頻單賣」（a la carte）。當年6月國會否決FCC的政策後，2007年共和與民主黨眾議院議員聯手繞道，想要通過在《家庭與消費者法》（the Family and Consumer Choice Act）增列條款，再次企圖引入單頻單賣，徹底改變美國有線電視的付費結構，但迄今（2011年）仍然無法過關。
那麼，究竟「單頻單賣」對誰有利，對誰不利？對哪些類型的節目與頻道有利，對哪些又不利？
FCC的報告說，主流頻道與觀眾會得到更多效益與收視率，利基（niche）頻道的收視人不多，因此這類頻道的數量就會減少。美國的國會圖書館曾就此提出獨立報告，主要結論是，「建立單頻單賣的經濟模式，存在相當的不確定性」，原因是消費者、節目供應商與有線與衛星系統業者的潛在互動與反應方式太多。並且，由於經驗材料欠缺，特別是消費者對於不同的單頻單賣計費模式，消費者究竟怎麼看，難以預料。
業界則說，單頻單賣將使各頻道收視觀眾減少，於是廣告收入（約佔系統收入的四成）減少，系統也為單頻單賣而得支出更高行銷成本，一減一增，業者於是必須增加收視費作為彌補。業界還宣稱，假使單頻單賣，消費者收看20頻道所需支付的收視費，與150個頻道相同，頻道多元組合還會減少，對於服務少數群體旨趣的節目也是不利，因為統賣方式有利於業者對少數品味的頻道提供交叉補貼。這個意見得到非洲裔與拉丁裔社團的支持，但「傳媒自由學社」（the Free Press）等組織抨擊這些社團並非支持電視多樣性，只是被迫接受大型影視財團對少數族裔頻道的贊助。另一方面，贊成單頻單賣的進步社團，修辭卻也讓人不安，「複製了…強化了新自由主義市場的結構安排…並沒有引述文化權利…並沒有正視我們必然需要與文化差異，廣泛互動，我們不能自築牆圍，蝸居在徹底個人化的頻道組合。」
美國是世界最大的影音生產國，最自給自足，因此也是最為封閉的影音消費國，海外影視節目所佔美國觀眾的影視消費比例，僅在3-5％徘徊。不論當前美國已經實行40多年的付費模式，是否改為單頻單賣，美國影視收益都在其境內流通，沒有外流。美國以外，英國是電視節目輸出大國，但隨付費電視增加，1990年起入超，至1996年電視節目出口2.34億、進口5.16億；2006年起略有好轉，出口9.95億而進口8.84億英鎊。若以英國最大規模的付費電視（直播衛星BSkyB平台，一千多萬訂戶）為準，或許還能發現，假使未曾良善規劃市場，付費電視在美國以外的實踐經驗，經常就是好萊塢經濟效益的延伸。BSkyB至2009年9月底前一年，營業額達53.59億英鎊，投資節目20.86億，組成30個頻道（電影13個，體育6個），總收視份額7.4％。與此對比，英國5家無線公共服務頻道收入（執照費加上廣告）雖低些（48.91億），節目投資卻達30億多，共有22個頻道，收視份額合計71.6%。換句話說，法律未曾要求其公共服務的BSkyB，樂得順水推舟，銀兩集中花費在最能吸引、迎合與鼓勵中上階層觀眾的休閒與消費嗜好（因此採製節目的經費，有6成以上用在體育賽事，以及好萊塢為主的電影）；而用於製作或採購英國的原創內容、用於挑戰或變化觀眾品味的投入，相對地乏善可陳。
由此參照美英兩國付費電視的經驗，至少可以得到五點推論。
首先，美國不能，英國不能，台灣也不可能「單頻單賣」。其次，引入分級付費後，因幅員、經濟力與台灣影視體制與結構的約制，台灣套裝組合數量將少於美國，業者通過交叉補貼，服務少數品味的空間，也勢必遠小於美國。第三，通傳會要推動分級付費，涉及哪些頻道能夠進入基本組合。這個新措施事關巨大的上架或授權利益，衝突必定出現，如果沒有合適的公共政策，傳輸系統與（衛星）節目供應商的整合程度及其規模大，衝突小，反之則大，最終大型廠商就是得利者。第四，分級付費對於消費者的荷包是福是禍，並不明朗，通傳會認定利大於弊的修辭，頗有疑問。訂費高低之外，核心關鍵的問題不變，假使沒有長期且穩定地投資於節目「製作」，分級付費就是把所有通傳會核可，業已分散在不同有線系統的2百多家衛星頻道，重新排列組合。搬風洗牌居然就能神奇地產生過去沒有的新價值嗎？
最後一點，如果台灣出現大型資本，一如BSkyB完成製播與傳輸系統的大規模垂直整合，此時，景觀有三。一是台灣觀眾的口味可能遭致馴化，比同於英美人士，這樣一來，就是以中上階層的荷包，貼補原已口袋豐厚、供應籃、足球…等等賽事及好萊塢電影的美商影音集團，並且這個逆向倒貼的比例，可能還要大過英國。二是台灣廠商總算在體育及電影之外，發現其他足以獲利的、本地特有的節目類型。三是這兩種情況都沒有出現，此時，如果欠缺公共政策的有效調節，分級付費在寡斷或獨佔廠商的支使下，就可能致使觀眾給付更多訂費，但影音質量不會明顯改觀，甚至可能更不理想。
要有新穎的對策
通傳會擴大有線電視系統的經營區不是好政策，但這不是說經營區不要擴大，也不是說有線、直播衛星、互聯網與無線數位影音平台不要競爭。事實上四大系統一經存在，彼此就在競爭，只是實力並不對等。
1. 通傳會導引 全台一家有線系統
有線經營區要擴大，但與其被動接受業者跨區競爭，再縱容其走向兼併，通傳會不如修法，並且可以提供誘因，鼓勵全台業者聯手組成一家系統（比如，現有將近60家業者經過調查核實後，依據其資產，取得新公司的相應股份），藉此節省業者先競爭而後「自然」整併為一家（如英國）的巨大金錢與時間成本，若是執意不作此導引，那麼，這筆海量的「交易成本」最後終究要轉嫁給消費者。
通傳會主動成就業者的壟斷，既然節約成本在前，就可據此進而立法與規劃，一來避免業者濫用壟斷地位，二來要求壟斷所得的效率，要有合理部分由觀眾與員工分享，不能任由業者獨吞。可能的作法至少包括，這個單一的有線系統之董事，由業者控制有效決策所需票數的董事席次，其餘席次可以考慮四類背景的人。一是仿效公視，設置員工董事，強化組織營運的效率，並服膺民主化精神。二是選拔社會公正人士擔任外部獨立董事，許多企業早就有這類設計。三是政府及消費者也應該得有權力，各自推派合理的董事員額。
依照現制，政府及消費者加入私有企業的董事會，似乎因為太過新穎，業者可能不願意接受。但不要忘了，政府通過政策主動導引業者成為一家，有功在先，授予區區一席董事，其實可以是政府願意同意全台一家的條件；有線電視的月訂費乃至於廣告費收入，最終都可核算為消費者的貢獻，加上消費者購買電視機（假設10年換機一次、電視機單價一萬元）與電費，那麼在訂費與廣告費之外，一戶一年投入的金額當在3000元左右（假設一戶兩台電視），一年七百萬戶不就又從口袋掏出了210億，還不夠折算董事一員嗎？更不要說，對於觀眾更為在意的多樣性與優質節目，數位與高畫質技術毫無助益，卻大大是硬體廠商的利多。據稱，機上盒、數位電視「機」等購買或更新，一年金額將達200億。
2. 創造新的節目製作動力
員工之外，政府、消費者與社會公正人士（同樣具有消費者的身份）還要因為下列設計，更有道理有權選任董事，參與有線系統的管理及經營。這個設計剛好又是為了提供另一種競爭，一種通傳會至今不肯提及的一個競爭項目：不完全是收視率競爭，而是必須另有兼顧收視質節目的足量製作，使之能夠源源不斷地進入競爭場域；亦即行政院應該創造環境，容許更多並不縱容聲光刺激的節目，使其平衡只知，或被迫只能追求短線操作的節目。
這就是說，通傳會不可只是構築不同的硬體「傳輸系統」。無論是有線、網際網路、無線數位或直播衛星平台，可以說都是某種「水管」。通傳會更是必須想方設法，力求這些水管能夠得到品質良好的「水」（圖文及影音「節目」），居間流通。人要喝的是水，不是水管，如同人要看的是節目，不是線纜或電波。不只是要看節目，更準確的說法應該是，觀眾不要看太多言不及義、只合用來插科打諢、作為打發時間之用的節目，高畫質或數位技術改變不了節目的內涵。觀眾要看「好節目」，不是隨隨便便的節目、不是過目即忘、看後不無懊惱，反覺浪費時間的節目。讓人駐足垂神、專注觀賞而印象深刻的節目，觀眾更是需要。一經收看，就能動念，想向友朋推薦，促進情誼，充實分享的經驗與話題的節目，多多愈善。此時，節目是類比或數位，是通過無線、直播衛星、有線或互聯網平台而送進家門或手機，在所不問。
誰來出資製作這類節目？資源要有多大？商業傳媒基於第一線從業人員的爭取，或是為了增取社會形象，也會投入，通常卻只能偶一為之；但假使滄海一粟，只是點綴，就與現況相去無幾，不是改革。經營區與付費方式之外，核心的傳媒改革必須思考，「誰」有權力與責任，研擬並遊說立法機關通過公共政策，責成「特定身份的人」提撥「多少資源」，製作公共服務為主，收視率導向為輔的節目，平衡影音製作幾乎全面倒向收視率的歷史積習，讓台灣影音生態走向公商並行，比例適稱、均勻發展。
通傳會是獨立機關，沒有直接補助特定傳媒單位的權力，但依法已經設置有線電視發展基金，並從2002年執行至今。通傳會若提案請立法院同意，調整業者的提撥額度，並在數位匯流的年代，仿效海外成例（特別是歐陸國家）對其他傳播硬體與通路，同樣課徵稅捐，此時就不再需要拘泥於有線或其他名稱，而可以分階段或一次到位，擴充其名稱與內涵，比如，逕自命名為「傳播內容」、「數位傳播內容」或「數位內容」基金，然後善用各種行政工具，循循善誘業者遵循配合，乃至於積極參與基金的建構與管理。
假使通傳會難以擁有前述涉及「政策」的權力，那麼，即將掛牌的「文化部」無疑擁有通傳會所沒有的政策權力、責任與正當性，理當妥善認知文化的內涵與價值，相應推進文化得以實踐的物質建設，合理的步驟，應當就是文化部擔綱主導，協同通傳會，戮力溝通與遊說行政院其他部會（如經濟部、財政部）共襄盛舉。
3. 三種資金來源
文化部與通傳會的內容基金，究竟是要分散、是集中，或是局部分散而部分集中；無論基金是要一次到位，還是要分階段落實，內容基金的來源，不出三種。首先是政府。依照現行制度，納稅人通過政府之手，已經是重要的傳媒內容生產資源之提供者，包括公廣集團的公視、客家台、原民台與宏觀台，加上中央社、電影輔導金、所謂文化創意項目的多種經費，以及北高兩市與行政院出資的七家廣播電台，應有40、50多億。相比於南韓，單是廣電基金就在50億以上（2005年），這是小數字，因此未來可以考慮對公廣集團本身，及其另一成員華視，增加補助。其次，政府挹注資金的這些傳媒機構，是要如同現在的分散經營，還是政府應該創新組織形式，使這些政府支持的傳媒，相處更為融洽，進而資源相互支援、分享及流通，達到擴大規模經濟的效果，必須是行政院認真評估之事。
政府編列之外，第二種基金來源就是業界。早在1970年，影響法律與經濟學界甚深的產權專家德姆塞茨（Harold Demsetz）就說，「節目一旦廣播…至少有兩組私人群體，願意支付廣播的成本…一是廣告廠商，他們的利益在於讓將自己的訊息，傳送至家家戶戶…二是收音機與電視機接收器的生產商，即便沒有廣告廠商支付，他們也能知道，廣播受人歡迎的流行節目，於他們有利，因為這樣他們就可以販售機座。」40多年過去了，影音傳播的技術進展已經進入數位年代，道理沒有改變。由於影音內容一經製作完成，就可以通過不同平台在大小有別的各種載具，無窮無盡地顯現，永遠不虞耗竭。因此，許多國家在廣告之外，將內容製作經費的來源，延伸到了更多的終端接收設備廠商（不只是收音機），電視、錄放影機、電腦、手機…通通納入，也對當年還不存在或不普及的儲存設備如空白影碟片、硬碟、隨身碟…等課徵內容捐。2009年起，法國與西班牙甚至在原有課徵額度下，立法要求公共電視不再播放廣告，為此而短缺的經費，再由商營電視公司與電信業者提撥；法國總統宣稱這是要「解放法國公共電視，使其不再依靠廣告，成為法國風格的BBC」。
最後一種基金來源就是消費者。前一段所說的終端設備及其使用所需耗用的電力，已經是消費者的直接支出，額度不比廣告低。那麼，在這些必有的開銷外，我們責成消費者再對基金貢獻孔方兄，是否合乎道理？可考慮兩點。一方面，政府預算來自於國民在生產與消費兩端所繳納的稅款，因此政府支出其實可以計入消費者的投入。另一方面，對於「業界」課徵的硬體設施稅捐，假使業界不肯減其利潤以作支付，就會以增加營業稅的方式，轉前述稅捐嫁給消費者。一經衡量這兩個情況，再要消費者提撥，可能不一定公允。
4. 基金規模與內容流通
基金來源解決後，接下來，基金要有多大？假使取台灣標準，1990年代初政府創設公視時，將公視規模與老三台相比，也就是政府擬一年提撥60億，大約是當年電視市場規模的25％。如果依照牛津大學產業經濟學家葛瑞罕（Andrew Graham）與高盛投資銀行首席經濟學家戴維斯（Gavyn Davis）的看法，若要充分平衡商業傳媒體系的缺陷，就有必要使非商業的投入量佔有45-59％的市場份額。若以單一機構的市場份額為依據（比如，BBC在英國），至少得25％～30％。以上這些估算，僅指單一傳媒（經常是「廣電」）市場，未曾以全部傳媒（從現在的報章雜誌、廣電、有線衛星電信互聯網等各種平台與手機）作為計算基準，假使列入，是不是會因傳媒倍增，致使基金所需要額度也跟隨比例上升呢？
會增加，但可能相當有限，不會躍升，這是因為數位化以後，相同內容如果沒有人為法律的限制，就可以運用科技，將其特性發揮地淋漓盡致：（一個節目）使用（收看）的人再多、流通的平台或管道再多，同時或分階段流通，都不會增加這個節目的製作成本。
智慧財產權法專家費雪（William Fisher）教授以美國2000年的例子說明，指出在商業束縛、層層綑綁與試圖從中牟利的算計中，美國人每戶為了使用影音內容，平均支出470美元。他提出反向思考：假使所有內容都變成公共財而所有人都能自由使用，那麼通過直接徵稅，一戶只需27美元，而影音創作者也藉此可以得到更好的保障。既然如此，與其繁瑣地稽查所謂非法下載，以及檢查與訴訟官司所連帶產生的鉅額開銷，何不運用公共基金來製作公共內容？這樣一來，不但可以更有效率地運用資源，甚至可能因此另生突破的效果：先前，桎梏人心、迫使人「犯罪」卻又對於許多創作人員不能提供最佳保障的智慧財產權論述，至此已經成為意識形態，不再具有任何道德優越性。改變節目（內容）製作的財政基礎以後，不只是經濟效率大幅改善，更是為當今社會上的政治與文化認知，帶來深遠的良性啟發。
最後要補充的是，費雪的設計是美國情境，其影音製作基金取自稅收；在台灣，基金不完全來自稅金，因此不妨考慮調整成多層次的做法如下：首先，讓台灣公共廣播電視集團取得這些公共內容一定時間內的優先使用（播映）權，但不包括這些內容的販售權。其次是（私人）業界可以在公廣使用期間的同時或其後，擁有不排他的使用權。第三，業界也有權將這些節目再做編輯與組合，另行銷售。至於業界當中無線、有線、衛星、IPTV…及其他各類出資入基金者，是不是還要依據某些原則，規範各自權利行使的分別與先後，自然有待更詳細的規劃。最後，業界享有前述權利一段期間之後，一般人（消費者）也可以通過任何方式，參考「創意公有」（Creative Commons）的原則，自由使用這些內容（此時，業界仍可在市場中銷售）。
文化部即將成軍運作，通傳會開張六年多，依然是新的機構。要求雙方新人新氣象，攜手合作與共進，能積極又創新，規劃與制訂攸關傳播與文化的政策與措施，長期推動而終止於成，不免強人所難、昧於歷史，背離現實。惟理性申論之餘，僥倖之心似可容忍，跬步千里與水到渠成的認知，無須排除社會進步尚有倘來之物，因有本文之作，以伺來日。
馮建三
Latest posts by 馮建三 (see all)
- 《低度開發的回憶》：古巴經典，歷久彌新50年 - 2018-09-04
- 減稅救經濟「面具華麗 臉醜陋」 - 2018-08-21
- 提高主流傳媒公信力 稀釋假新聞 - 2018-07-09
